内容提要：财政管理体制需要适应政权体制，并满足政权体制的需要。本文阐述了陕甘宁边区抗日民主政权财政管理体制的历史演变过程，重点分析了边区政府在抗战时期不同阶段实行统一财政的模式及其形成的分级财政管理体制雏形。边区建立的这种统一领导下的分级财政管理体制框架反映了边区、分区与县市不同层级政府间的纵向财政关系。总体上，边区抗日民主政权的财政管理体制框架形成了集权与分权相结合、在统一领导下进行适度分权的时代特色，历史意义深远，后续影响了解放区甚至新中国的财政管理体制。
关键词：陕甘宁边区统一财政分级财政管理体制
财政管理的集权与分权是中国财政管理体制演变的主要脉络。国民政府时期，开始借鉴和引进西方财政制度，尝试建立分税制财政新体制。1927年7月19日，制定了《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，并于1928年11月公布施行，自此将财政收支划分为中央与地方两个层级，确立了分税制财政体制，将重要税源划归中央，地方一级则侧重于省财政，县财政则没有独立的赋税收入。①中华人民共和国成立后国家财政管理体制的集权与分权也几经变化。1950年3月24日政务会议通过《政务院关于统一管理1950年度财政收支的决定》，②国家开始实行高度集中，统收统支的财政管理体制，中央集中掌管全国的财政收支大权，用有限财力进行国民经济的恢复与改造，但实践中过度集中的财政管理体制无法照顾到各地的经济情况。随后，中央开始下放财权，“自1951年度起，国家财政的收支系统，采取统一领导分级负责的方针。实行下列三级制：中央级财政；大行政区级财政；省（市）财政”，③其中，中央级财政称为中央财政，大行政区级及以下财政，均称为地方财政。各级财政收支系统依据一定的原则进行划分。三年困难时期，中央又恢复经济的集中统一管理，财政方面重新收权，整顿预算外资金。1965年国民经济全面好转后，中央再次实行分权。改革开放后，为了调动地方的积极性，中央实行“放权让利”，推行“分灶吃饭”“划分收支、分级包干”的财政管理体制。后来随着社会主义市场经济体制的确立，1993年12月15日国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，开始实行分税制财政管理体制。④
可以看出，近代以来的财政管理体制，几乎都是围绕集权与分权来变动，其整体上呈现中央统一领导下进行适度分权、寻求集权与分权相平衡的态势，并体现出相应时段的时代特征。而陕甘宁边区作为中共中央的驻地，其对财政管理体制的探索无疑会受到历史与当时社会经济环境的影响，同时，也会影响后续解放区甚至新中国的财政管理体制。但目前学界对于陕甘宁边区（以下或称“边区”）财政管理体制的探索还缺乏深入探讨，本文即以其为研究对象，并对边区内部包括边区、分区、县市三级机构的财政关系进行分析，不涉及边区与中共中央的财政关系。①
陕甘宁边区政府机关、学校和部队的经费供给由两个部分组成：一个部分是边区财政供给，另一个部分是各开支单位的生产自给。在抗战时期的不同年份，边区各单位开支获得的财政供给部分与生产自给部分的比例是不同的，这也从一个侧面反映了边区财政集权与分权程度的不同。边区政府先后实行了统一领导、分散经营；统筹统支为主、自给自足为辅；统一领导、分区统筹的财政管理模式。具体对于财政供给部分的管理，边区政府初创了分级财政管理模式，初步形成了分级财政管理的体制框架，即在边区分设几个相对独立的财政级次，如分设边区和县市两级财政，并明确规定两级财政各自的收支范围和责任。实行分级管理保持了地方财政的相对独立性。
一、统一财政管理体制的提出
1935年10月中共中央和红一方面军到达陕北，随后，陕北苏区改称为中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处（以下简称“办事处”）。办事处成立之初，由于所辖地区生产力水平相对较低，经济较为落后，财政异常困难。在此形势背景下，边区政府有必要集中财力，统一财政，以便支持相应的斗争。办事处成立后，财政管理即由之前较分散的管理改为集中管理。②11月16日办事处发出训令，要求各级政府和红军政治部改进财政工作：“收入与支出必须绝对统一，部队与地方政府收入解交金库，其开支则按照预算发给。”③随后，办事处连续发布了几个政府通令，布置统一财政的工作。
抗战爆发后，民族矛盾上升为当时国内的主要社会矛盾。为了发展抗日民族统一战线，中国共产党调整了根据地革命政权的称谓。1937年9月6日，中国共产党宣布中华苏维埃人民共和国临时中央政府④西北办事处改称陕甘宁边区政府，中国共产党也建立起适应抗战需要的各种政治制度。边区政府是民主集中制的政府，主张实行地方自治，为边区建设民主财政奠定了政权基础。
1937年12月21日，边区政府承继西北办事处号召“统一财政”的精神，规定“自令到之日起，不论任何机关、部队、团体，必须遵照‘统一财政’的原则，建立其财政系统，绝对不许可再有自收自用等事情发生”，且“各机关、部队、团体一切收入，无论数目多少，都要随时交县政府第一科，然后再由该科转交金库”。1938年9月8日，边区政府再要求“统一一切财政收入和公有财产的保管，……凡是一切大小收入、没收、罚款、募捐等等收入，均应统一于财政机关”“凡是一切公产，……均由财政机关完全登记，其所有收入，概归财政机关。”9月25日边区政府又提出：“绝对不许再有自收自用，假造账 簿，任意募捐，贪污浪费等情事发生；另一方面，我们根据每月财政的收入，合理的统筹分配，以免在支付上顾此失彼”。⑤这些通令为统一边区财政奠定了制度基础。显然，这些通令都是在土地革命时期统一财政的基础上提出来的，体现了统一财政、集中收付的精神。
根据1940年11月的《陕甘宁边区财政概况》的记录，经过三年的建设，边区建立起了统一财政制度，收入上有了统一的累进税，支出上有统一的预决算制度，机构上加强了统一的财政领导，建立起金库制度，克服了过去自收自用、各自为政的现象，①初步建立起统筹统支的财政制度。
二、统一领导、分散经营
1940年开始，边区财政陷入最困难的时期。边区政府被迫拖欠、减发党政军机关的经费，严重影响了政府机关和军队等工作人员的生活。在如此严峻的形势下，过分集中的财政管理体制难以照顾到各地的实际情况，之前提出统一财政的管理模式在实践中很难运行。于是边区政府开始调整财政管理方针，提出“统一领导、分散经营”，即在边区政府统一领导下，财政厅鼓励各个机关部队自己想办法，在不影响工作和战斗的情况下从事生产活动或做生意，以解决机关部队自身的经费需要。②毛泽东指出，“党必须努力领导人民发展农业生产和其他生产事业，并号召根据地的机关、学校、部队尽可能地实行生产自给，以便克服财政和经济的困难。”③1940年11月12日，边区中央局做出了《关于开展边区经济建设的决定》，指出边区开展经济建设刻不容缓，要求通过自力更生开展边区经济建设，使边区由半自给自足转变为完全自给自足，保障长期抗战部队的供给，进一步改善人民生活。④11月23日，针对当时的财政经济形势边区中央局又明确提出，“边区的建设事业应以分工合作与集中领导的（为）为原则，有计划的分散经营，有系统的集中领导，建立全边区的建设网络。”⑤
1941年1月皖南事变发生，国民党对边区的军事与经济封锁加剧，国民政府完全停发边区的抗日军饷，外援完全断绝。为了应对突如其来的困难，边区采取了一系列紧急措施，其中与财政管理相关的措施包括“确立独立自主，统一领导，分散经营的原则，给各机关部队一部分生产资金，各自经营解决经费困难。”“加强税收工作，建立税收系统（成立税务总局），征收营业税，以全部税款作为中央及边区经费保证。”“清理公产，整顿地方税，将公产及牲畜买卖税（手续费）与斗佣费之一半划归各县作为生产自给之保证。”⑥如在分散经营的方针下，三五九旅1941 年经费总开支9070443元（粮食由上级发给除外），其中，政府发放1954540元，占总开支的21.5% ,自给7115903元，占总开支的78.5%。⑦
在财政管理体制建设方面，边区政府探索建立分级财政管理体制，尝试建立相对独立的地方财政。早在1941年初，针对边区的财政供给，开始采取分级财政管理，具体分设边区和县市两级财政，每级财政各有其独立的财政收支范围。⑧需要说明的是，此时分区是边区政府的派出机构，不具备独立的财政收支权限。乡政权作为边区最基层的行政单位，采取议行合一的机构形式，暂时也不具备独立的财政收支权限。⑨1941年1月1日公布的《陕甘宁边区各县市地方财政收支暂行章程》明确了县市的财政收支范围，指出，为加强各县市财政收入，增加抗战财力，各县市地方财政收入范围具体包括公产、牲畜买卖手续费、斗佣、司法罚金、国民教育经费不足劝募款、合理负担社会教育费课本费等。并且，“公产的全部收入充作各该县市生产自给不足时，补充教育经费之教育基金。”“牲畜买卖手续费、斗佣和司法罚金的50%划归各县市地方经费之用，50%由边府调拨之。”“各县市政府及所属各机关，除粮食由边府统支外，所有经费应划归地方财政支办，以期做到收支适合自给自足的原则。”“地方财政收入总合，在正确的财政政策下能每年增加者，得将其历年增加数目的二分之一划归各县市扩充经费之用，以示奖励。”①显然，这里的公产收入用于教育；牲畜买卖手续费、斗佣和司法罚金相当于边区政府与县市两级财政的共享收入；县市政府及所属机关的开支由地方财政满足；地方财政收入每年增加额的一半可以留归地方自用，以此调动地方财政的积极性。这样，地方财政的收支就有了明确的制度依据，保障了地方财政的相对独立性。另外，基层参议会负有决定收入负担之分配权，体现了基层自治的精神。1941年11月20日边区政府规定，“在乡村中负担分配之权，即规定各户负担等第与数额之权，属于乡参议会或村民大会，任何其他机关，不得越俎代庖。”②
同时，各项收入的征收权在各级政府之间也有初步的大致分工。“正税中有盐税、货物税、商业税归税局征收；牲畜买卖手续费、斗佣归县政府、区政府直接征收，有的归税局代收。”③这样就在不同层级的政府税收机构（边区税务局与县区征收局）之间大致形成了各税种征收权的粗略划分。
边区政府强调分级财政管理必须是在统一领导之下。边区政府多次发文强调地方财政是边区统一财政的有机组成部分，税收的决策权集中在边区政府，地方不得随意征税。“各县市财政收入，如欲另辟税源得经县参议会通过，向边府呈请批准后，才能实施，否则不能另立名目擅自征收。”另外，“各县市有特殊情形实不能做到自给者，得声叙理由呈请边区政府酌量补助之。”④边区财政厅对各县市视其不同情况给予一定的补助，以保障各县市自觉接受边区财厅的统一领导。
可见，陕甘宁边区在1941年就开始出台文件要求实施分级财政管理体制，明确界定边区和县市两级政府的收支范围，初步形成了分级财政管理体制的大致框架。边区政府还明确强调其集中执掌着收入项目变动的权力，地方政府不得随意增加税费，反映了地方财政必须接受边区统一领导。
三、统筹统支为主、自给自足为辅
1941年边区又出现各个机关为了自给，各自为政，自收自用的现象，破坏了预决算制度，各机关之间苦乐不均，造成边区财政经济一定程度上的混乱。“挪用公款以及倚靠生产收入，任意挥霍浪费的各种各样的本位主义，各机关浮报冒领的损失与浪费；经费财政收支上的各机关私自挪用，甚至强 迫税收上的乱收乱罚以及严重的漏税现象。”⑤
针对上述情况，1941年下半年边区开始强调加强集中领导。11月边区政府指出：“统一财政收支：明年各机关经费，改为十分之三生产自给，十分之七由财厅支付，同时实行统筹统支，各机关生产计划，必须事先呈报政府核准。其收入须按月向财厅报解，切实执行‘分散经营、集中领导’的原则，各县地方的收入，亦须一律报解财厅。支出方面：须各机关事先造具预算，交由财厅编造总概算，送经参议会通过成立总预算后，方准开支”。⑥12月15日边区财政厅规定，边区财政采取统筹统支为主、自给自足为辅的原则，并要求在 1942年度实行初步的统筹统支，逐渐过渡到将来的完全统筹统支。政府对各机关、部队、学校人员衣食所需以及办公用品，一部分发给经费，一部分以实物供给，不足的部分由其生产自给。具体说来，津贴费、粮食、草料、食盐、被服、书报、器材等项划归边区政府全部承担；伙食费、办公杂支费、路费、特别费则由边区政府与各开支单位共同承担；蔬菜、肉食则是由各开支单位承担。同时边区财政厅还提出了边区经费供给与实物供给的具体标准。①实践中，边区开始扭转前期过于分散的做法，强调集中领导和统一管理，由财政厅统一筹措收入、统一分配。边区 还要求防止与反对只要“统支”不要“统筹”的本位主义，将各开支单位的生产收入列为财政收入，建立统一的收支制度、供给制度和审计制度。由此，边区财政逐渐由半统筹统支向正规完全的统筹统支过渡，边区的财政经济形势逐步好转。早在1942年2月20日，毛泽东致电周恩来，就指出：“财政经济今年亦有办法，边区现实行半统筹统支半自给自足制度，已走上轨道，不怕封锁了。”②
此时边区财政同样有边区财政收入与县市地方财政收入之分。其中，地方收入包括公产收入、斗佣、牲畜手续费、罚没收入等，《陕甘宁边区三十一年度边区财政实行统筹统支办法》就地方收入做了规定：“各县公产收入，全部划作县教育经费基金，由县教育基金保管委员会适当分配，按时呈报财、教两厅备案。但对公产本身，非呈经财、教两厅核准，不得随意变卖或变更其原来之状态，违者议处”“各县斗佣、牲畜手续费由县政府协助税局征收，送交金库留作地方经费基金”“各县之罚没品以及司法罚款、行政罚款须随时送交金库转缴财厅。”③显然，这些关于地方收入的征收及其分配使用的规定也反映了统筹统支的精神，边区财政的集中管理较为明显。
四、统一领导、分区统筹
随着边区财政经济的发展，在1942年的实践推行过程中，财政管理很快又出现了集中太快的现象。④于是，1943年开始推行“统一领导、分区统筹”的财政方针，即在统一政策标准制度下，以分区为单位进行统筹，由各分区财经分会负责统一制定各分区内部的财政收支计划。同时根据各分区的情况，包括生产基础强弱、脱离生产人员的多少、地方税收的情况等，将经费任务包给各分区自筹，边区财政厅提供一定的补助。比如，1943 年绥德分区由财政厅补助边币一千万元。⑤相对1941年推行的“统一领导、分散经营”和1942年推行的“统筹统支为主、自给自足为辅”的管理办法，1943年推行的“统一领导、分区统筹”的财政方针既可保留体制上的统一性，又具备一定的灵活性，克服了 1942年统筹统支过于集中的不足。需要说明的是“各分区的力量不均，财政厅酌量分配补助金。由财厅直接负担经费开支的只有联司、中央、西北局、边区一级四大系统。”⑥为了提高与集中分区的生产能力，增强财政收入，边区实行以分区为单位的一元化财政领导，做到实际上的分区财政统筹统支。
显然，分区统筹明显提高了分区一级的财政地位，分区政府开始具备独立的财政收入。“分区的财政收入项目包括生产收入、牲畜买卖手续费、斗佣称佣、土地登记费、公产收入、公粮附加、司法罚款等。”“各分区按边府所规定之办法进行征收，地方收入的税目、税则、税率，财经分会无权修改。”⑦这不仅划定了分区财政收入的范围，还规定了分区财经分会必须接受边区政府的统一领导。由于分区财政地位的变化，1943年，边区财政已变为事实上的三级财政，在之前的边区与县市两级财政的基础上增加了分区财政一级，变为边区、分区和县市三级财政。1943年发布的《西北财经办事处成立以 来的工作及三十二年工作计划》指出，为了“逐渐求得分区财政的完全自给自足，将分区地方收入，拨交分区作为财政收入，但须不违反政府的法令（如税则税率等）并按各分区生产基础的强弱酌予分区以辅助，此项辅助，或支以现金，或指定某项税收允许分区在不违反政府税收统一领导的原则下，就地留支，以充实分区财政收入”。①可见，分区此时被赋予相对独立的财政权力。另外，也被赋予了对所辖地方财政提供补助的责任，即所谓的“专署补助”。②
1943年开始，边区地方财政建设取得了较大的进展。边区在实行分区统筹的同时，还注意整理县市地方财政，拨牲畜手续费、斗佣、公产、司法罚款作为地方财政收入，不足部分允许地方附征公粮和生产自给解决，困难县可以由上级政府酌量补助，包括边区补助和分区的“专署补助”。同时，提出“县地方财政实行独立，各县之地方支出，如行政教育群众团体地方党委以及一切属于地方性质之费用完全由县地方收入内解决。”③原则上，地方税是地方财政的重要组成部分，地方税占比的高低直接反映了地方财政独立性的强弱。事实上，地方税问题在 1942年底已经开始受到边区政府的特别关注。1942年 10月边区政府强调的几个财政政策问题之一就是确定地方税问题，“边区各县的经济生活不同，各县政府为民服务的需要亦不一致。在财政上不能不在‘大同中照顾小异’，不能不在整财收支的统一而给地方相当的独立性，因此应确定斗佣、牲畜、公产、税契、罚款等收入作为地方财政收入，在为总预算的收入中，作为地方的开支。”④显然，这里明确了斗佣、牲畜、公产等收入专门资助地方开支，具有专款专用的性质，这就形成了实际意义上的地方税。经过 1942年的探索，到 1943 年初， “边区地方财政制度已确立，边区前已正式制定斗佣、牲畜两税为地方税，自本月份（笔者注：1943 年1 月）起各县即已实行。”⑤“牲畜税与斗佣自征收以来，收入数额逐渐扩大，卅二年划为地方财政收入后，即成了县区政府经费开支的主要项目。如安塞县卅二年上半年的开支，即有四分之一即是靠上述税费解决的。”⑥可见，地方税制度在 1942年正式确立，并在1943 年1 月开始实施，此可以视为边区地方财政制度形成的重要标志。1946年 12月，陕甘宁边区政府实行地方财政自治的管理制度，颁布了《陕甘宁边区建立县财政自治大纲》，对县财政自治的任务、职权、收支系统、财务制度等进行了具体规定。⑦这样，地方财政的相对独立性就有了制度保证，强化了县财政自治。分级财政管理体制延伸至基层的这种做法一直沿袭到解放战争时期。
总体上，就收入划分看，在边区、分区、县市的各级财政中，相对而言，大宗收入基本划归边区政 府，比如盐税、公粮（农业税）等，这可以保障边区政府具有统一领导全边区财政经济的能力；分区和县市一级的收入相对来说多是数额较小的，这意味着财政分权在当时还是比较有限的。
从财政管理体制看，边区在 1943 年实行的分区统筹，作为 1942年统筹统支办法的部分延续，反映了边区政策的连续性和稳定性。实践中，“统一领导、分区统筹”方针的执行效果很好，边区各分区的生产发展了，当年边区收入中，取之于己的生产自给部分多于取之于民的部分，边区人民的财政负 担大幅减轻。边区的支出方面，给地方的补助费仅占4.63%。⑧
五、结语
陕甘宁边区实行集中领导下统一财政管理体制的形式经历了系列变化和调整，呈现出不同的阶段性特征：1937—1939年统一财政的提出，其初衷是号召在全边区范围内建立统筹统支模式；1940—1941年的统一领导、分散经营，实际上是全边区统一领导下各地自收自支的自筹模式；1942年的统筹统支为主、自给自足为辅，实为全边区范围内对大部分收支项目实行统筹统支，同时辅以各单位自给，弥补边区财政供给之不足；1943年的统一领导、分区统筹，实为以分区为统筹单位，在各分区内部进行收支统筹，同时边区财政厅基于不同分区经济基础的强弱分别对其提供不同补助。可以看出，无论边区统一财政模式如何演变，始终都属于集中领导、统一财政的范畴，只不过不同阶段的财政管理形式涉及的财政统一程度、统筹范围和层次存在一定的差别而已。边区财政供给部分在 1941和1943年属于统一领导下的分级财政管理，在1942年则更多属于集中管理。无论边区与分区、县市政府的收支范围如何划分，都体现了一定的财政分权思想。
此外，陕甘宁边区为了统一财政，还加强了与邻近地区之间的横向财政合作，其目标在于调剂资源。1942年边区政府就与晋西北行政公署的财政合作指出，晋西北与边区军事领导上既已走向统一，地理上唇齿相依，有必要在联防司令部领导之下逐渐实行财政经济统一，加强边区与晋西北的财政合作。①这些规定可视为陕甘宁边区与邻近地区加强横向财政经济合作、走向地区财政统一的开始。1943年，为了统一领导陕甘宁边区与晋西北行政区的财政经济、金融贸易等工作，成立了西北财经办事处，其主要任务是沟通晋西北行政区与陕甘宁边区的财经工作，并研究两地区贸易货币及财政收支走向统一的问题。②之后，陕甘宁边区又策划了与晋绥边区贸易与税收的统一。③显然，与邻近地区的横向财政合作，为在抗日根据地加强党的统一领导，实现中共政权下的统一财政做了良好铺垫。
总之，陕甘宁边区依据当时的政治经济形势状况，初步构建各级政府之间的分级财政管理体制， 充分发挥了财政管理体制对边区治理的作用，调动了边区政府和地方政府的积极性。从历史纵向看，大致形成边区财政管理的一条基本经验或规律：在边区财政经济非常困难时期，边区政权就倾向采用集中统一的财政管理体制，实现统筹统支，随着财政经济形势的好转，边区政权就倾向实行集中领导下的分级财政管理体制，实行一定程度的财政分权。
作者单位：betway唯一官网（注释从略，完整版请参考本杂志纸质版）
甘小武：《集权与分权：陕甘宁边区抗日民主政权财政管理体制的探索》，中国经济史研究2025年第1期。
